Tar Campania, Napoli, Sez. I, 23 giugno 2023, n. 3776. Sulla necessità di applicare i prezzari regionali aggiornati ai fini del calcolo della base d’asta

Con la sentenza in commento, la Prima Sezione del TAR Napoli si è pronunciata in merito ad un ricorso presentato, tra gli altri, anche dall’ANCE, per l’annullamento degli atti di una gara bandita da ACAMIR per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e l’esecuzione dell’intervento, la cui base d’asta sarebbe stata calcolata avendo assunto a riferimento prezzi significativamente inferiori rispetto a quelli correnti di mercato. In particolare, i ricorrenti hanno sostenuto che il progetto definitivo posto a base di gara è giunto a sottostimare in maniera arbitraria l’intervento, rendendo ex se impossibile per qualsiasi operatore economico la formulazione di un’offerta seria ed economicamente sostenibile.

In via preliminare, sotto il profilo formale, i giudici di prime cure, dopo aver richiamato il costante indirizzo giurisprudenziale in base al quale la legittimazione al ricorso spetta solo al soggetto che abbia legittimamente preso parte alla procedura selettiva, osservano che un operatore economico che non abbia partecipato alla gara è comunque legittimato ad impugnare il bando nell’ipotesi in cui contesti proprio quelle clausole immediatamente escludenti dalla cui applicazione è derivata l’impossibilità di partecipare alla procedura. È stato, altresì, chiarito che ai fini dell’impugnativa immediata di un bando di gara, la lesione lamentata deve conseguire in via immediata e diretta, e non soltanto potenziale e meramente eventuale, in relazione a profili del tutto indipendenti dalle vicende successive della procedura e dai correlati adempimenti, sicché devono ritenersi non immediatamente impugnabili tutte le clausole del bando che rendono soltanto difficile, ma non impossibile, presentare l’offerta.

Fermo restando quanto sopra, il TAR Napoli ha rilevato come nel caso di specie, sussistano sia la legittimazione ad agire sia l’interesse immediato ad impugnare le regole di gara “posto che, dalla prospettazione dei ricorrenti, emerge che la predeterminazione del prezzo secondo tariffe non aggiornate costituisce un elemento che condiziona la possibilità di proporre un’offerta seria ed economicamente sostenibile, risultando l’importo posto a base di gara non coerente con i valori di mercato e non adeguato all’aumento considerevole e progressivo dei costi dei materiali da costruzione”.

A supporto di quanto sopra, d’altronde, il Collegio osserva che l’impugnazione immediata del bando rappresenta l’unica soluzione per far valere l’inadeguatezza del prezzo posto a base d’asta, atteso che, d’altronde, la partecipazione alle procedure pubbliche d’appalto costituisce accettazione del progetto a base di gara, dei relativi prezzi nonché dello stato dei luoghi e delle condizioni economiche ed ambientali per l’esecuzione dei lavori.

Peraltro, anche sotto il profilo meramente soggettivo, il TAR ha rilevato come l’ANCE sia legittimata ad agire in giudizio posto che il ricorso è volto ad affermare un interesse generale ed omogeneo riferibile alla categoria, consistente nella pretesa che i prezzi a base di gara siano congrui e tali da consentire al candidato di formulare un’offerta economica realisticamente remunerativa.

Ciò posto, nel merito, il Collegio ha rilevato come sia illegittimo, per violazione del regime ordinario di determinazione dei prezzi a base di appalto come fissato dagli artt. 23, comma 16, 30, comma 1, e 95, comma 1, del D.L. n. 50 del 2016, determinare la base d’asta sulla scorta di prezzi significativamente inferiori rispetto ai correnti prezzi di mercato.

D’altronde, in tal senso, si osserva che gli appalti devono sempre garantire un adeguato margine di guadagno per le imprese, giacché le acquisizioni in perdita porterebbero inevitabilmente gli affidatari ad una negligente esecuzione, oltre che ad un probabile contenzioso, atteso che “Laddove i costi non considerati o non giustificati siano tali da non poter essere coperti neanche tramite il valore economico dell’utile stimato, è evidente che l’offerta diventa non remunerativa e, pertanto, non sostenibile, con ovvie conseguenze sulla veridicità della stessa“ (TAR Lazio, Roma, Sez. II, 23 maggio 2022, n. 5447; Cons. Stato, sez. V, 27 novembre 2019, n. 8110; id., 15 aprile 2013, n. 2063; id., sez. IV, 26 febbraio 2015, n. 963; id., sez. III, 11 aprile 2012, n. 2073; id, 10 luglio 2020, n. 4451).

Al fine di scongiurare il rischio di cui sopra, infatti, il legislatore ha individuato uno standard certo al quale i prezzi a base di gara devono agganciarsi, prevedendo che “Per i contratti relativi a lavori il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni è determinato sulla base dei prezzari regionali aggiornati annualmente. Tali prezzari cessano di avere validità il 31 dicembre di ogni anno e possono essere transitoriamente utilizzati fino al 30 giugno dell’anno successivo, per i progetti a base di gara la cui approvazione sia intervenuta entro tale data” (art. 23, comma 16, 3 e 4 periodo, del D.Lgs. 50/2016).

Di conseguenza, è di tutta evidenza come l’aggiornamento dei prezzi ai reali valori di mercato abbia carattere imperativo, in quanto posto a presidio di interessi di rilievo pubblicistico, quali le condizioni di serietà dell’offerta, la qualità delle prestazioni, l’effettiva concorrenzialità e convenienza economica dell’appalto nonché, da ultimo, anche la tutela della concorrenza.

Pertanto, il Collegio ha osservato che “in applicazione del citato art. 23, comma 16, del codice, non solo le Regioni sono obbligate ad aggiornare annualmente i prezzi, intervenendo sui relativi prezzari regionali, ma le stesse stazioni appaltanti devono accertare l’adeguatezza e l’effettiva rispondenza di quelli applicati ai reali valori del mercato di riferimento. (..), in quanto l’obbligo di cui all’art. 23, comma 16, del D. Lgs. 50/2016 ha una portata sostanziale che impone alle S.A. di effettuare una revisione dei prezzari disponibili – e, conseguentemente, dei progetti – ogniqualvolta sia riscontrabile una loro non aderenza al dato reale.

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, il Collegio ha concluso ritenendo che “non risponde ai criteri di ragionevolezza la scelta dell’Amministrazione resistente di adottare a base di gara un computo redatto in base al prezzario regionale del 2021 (e A. 2021) con evidenti scostamenti rispetto ai prezzi di mercato correnti.

Nella fattispecie per cui è causa, i prezzi posti dalla Stazione Appaltante a base d’appalto sono sensibilmente inferiori sia ai prezziari 2022 vigenti, sia ai prezzi realmente praticati sul mercato, non tenendo conto del “caro materiali” verificatosi negli ultimi mesi e che ha riguardato i costi delle principali materie prime utilizzate nell’ambito dei lavori pubblici”.