Consiglio di Stato sez. V 8/6/2026 n. 4595 – Quando la costituzione del Collegio Consultivo Tecnico (“CCT”) è stata effettuata d’accordo tra le parti per dirimere una questione insorta in sede di esecuzione della concessione, la convenzione di costituzione è espressione di un potere negoziale e paritetico di entrambe le parti del rapporto e non di un potere autoritativo esercitato dall’amministrazione, con la conseguenza che sono sottratte al sindacato del giudice amministrativo, dunque, sia l’impugnazione dell’accordo costitutivo del CCT, sia quella del lodo-contratto dallo stesso pronunciato. Tale accordo dà vita a un rapporto altrettanto paritetico tra i componenti del CCT e le parti che lo hanno costituito, che ha natura fiduciaria e può ricondursi all’istituto giuridico del mandato, disciplinato dagli artt. 1703 e ss. c.c., parimenti assoggettato alla giurisdizione ordinaria. Ciò è ancor più evidente laddove, come nella fattispecie in questione, la costituzione del CCT sia intervenuta nella fase di esecuzione della concessione e non nella fase pubblicistica anteriore all’aggiudicazione.
Con la sentenza in commento il Consiglio di Stato ha confermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo rispetto alla richiesta di una pronuncia di invalidità o di inefficacia dell’accordo costitutivo del Collegio Consultivo Tecnico (d’ora in avanti solo “CCT”) nell’ambito di un contratto di concessione, chiarendone la natura di accordo negoziale paritetico tra parte privata e pubblica, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario sia in relazione alla convenzione istitutiva, sia quella del lodo-contratto dallo stesso pronunciato.
La vicenda trae origine dall’impugnazione da parte della concessionaria degli atti con cui era stato costituito il CCT facoltativo, nonché delle determinazioni assunte dal medesimo organo arbitrale in merito all’aggiornamento del canone di disponibilità previsto dal rapporto concessorio, rispetto al quale erano emerse posizioni divergenti tra concedente e concessionaria.
In primo grado la ricorrente ha tentato di affermare la riconducibilità della convenzione costitutiva agli accordi ex art. 11 della legge 241/1990, relativamente ai quali sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che in ogni caso sarebbe altresì confermata dall’esercizio della facoltà di costituzione, quale espressione del potere autoritativo dell’Amministrazione, anche in fase esecutiva.
Entrambi gli argomenti difensivi di parte ricorrente, infatti, si fondano sul fatto che la costituzione del CCT “non sia stata una libera scelta dell’operatore economico”, ma si sia posta quale espressione del potere autoritativo della Regione volto a soddisfare l’interesse pubblico alla rapida risoluzione della controversia sorta nella fase esecutiva della concessione e inerente l’aggiornamento del canone.
Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, ritenendo che la costituzione del Collegio fosse la diretta conseguenza della volontà consensuale manifestata anche dalla concessionaria e, più in generale, ha escluso che un accordo costitutivo di CCT facoltativo sia un esercizio del potere pubblico, sia pure in via mediata o indiretta (nell’accezione specificata da Corte Cost., 6 luglio 2004, n. 204, ripresa da Corte Cost., 15 luglio 2016, n. 179, proprio con riguardo agli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo), in quanto la sua costituzione è piuttosto frutto di un potere negoziale rimesso ad entrambe le Parti.
In appello la Società concessionaria ha contestato la sentenza del TAR sotto più profili.
Il nucleo argomentativo principale è che l’accordo costitutivo del CCT non fosse espressione di libera autonomia negoziale, bensì dell’esercizio di un potere autoritativo della Regione “sotto le mentite spoglie di una manifestazione di volontà consensuale”, tesi a sostegno della quale l’appellante ha richiamato l’iter che ha condotto alla costituzione del Collegio – l’avviso pubblico per la formazione dell’elenco dei componenti e i pareri favorevoli dell’Autorità vigilante e degli uffici legali regionali – e la circostanza che la legge attribuisce solo al RUP, e non all’operatore economico, il potere di avviare la relativa procedura.
A ciò ha aggiunto una censura relativa alla violazione dell’art. 12 c.p.a. secondo la quale, trattandosi di un deferimento ad arbitrato irrituale di controversie su diritti soggettivi di giurisdizione esclusiva amministrativa, sarebbe comunque il giudice amministrativo quello competente a valutarne l’ammissibilità.
Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la decisione del TAR Veneto, disponendo, tuttavia, l’integrale compensazione fra le parti delle spese sulla base della “novità e complessità delle questioni trattate”.
In particolare, il giudice d’appello si è soffermato sulla circostanza che al momento della costituzione, la normativa non prevedeva ancora l’obbligatorietà del CCT per le concessioni come quella in oggetto, introdotta solo dal successivo d. lgs. 209/2024 e ha ritenuto evidente che il ricorso al collegio non era avvenuto in via autoritativa dall’amministrazione per ristabilire l’equilibrio del PEF, ma piuttosto su base volontaria, al fine di trovare una soluzione ottimale e tempestiva.
Inoltre, sul punto il giudice amministrativo ha ritenuto opportuno illustrare una distinzione che sussiste con la fattispecie disciplinata dall’art. 218 del Codice dei contratti pubblici, che consente la costituzione facoltativa di un CCT per la risoluzione di problematiche suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente all’esecuzione del contratto, comprese questioni attinenti alla procedura di gara, lasciando anche intendere – in maniera ambigua e comunque non esplicita – che in tal caso potrebbe invece ravvisarsi un potere autoritativo esplicato in una fase prettamente pubblicistica.
Nel caso esaminato resta il fatto che il CCT è stato attivato in via facoltativa, sulla base di un accordo espressione dell’autonomia negoziale delle parti che dà luogo a un rapporto di natura privatistica, ad opera terminata e già in pieno esercizio, e dunque, in piena fase di esecuzione del contratto.
Da ciò consegue che sia le contestazioni relative all’accordo costitutivo del Collegio sia quelle riguardanti le determinazioni da esso adottate, aventi nel caso concreto efficacia di lodo contrattuale irrituale per espressa dichiarazione delle parti, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale, al fine di censurare la non compromettibilità della controversia sottoposta al CCT, potranno essere azionati i rimedi generali riconosciuti dall’ordinamento per fondare l’invalidità del contratto.
