TAR Lazio Roma sez. III quater 22/9/2025 n. 16369 – Non è possibile allocare tra le “Spese generali”, ancorché parzialmente, il costo della manodopera non esplicitamente e distintamente dichiarato con l’offerta presentata in sede di gara. “Le spese generali’ costituiscono una voce di costo che comprende i costi di tutte le risorse – escluse quelle riconducibili alla manodopera e ad altre voci separatamente indicate – e non è richiesto che esse siano dettagliatamente esposte.
Con la pronuncia in oggetto, il TAR ha avuto modo di affrontare un tema particolarmente controverso in giurisprudenza, vale a dire la possibilità o meno di allocare, almeno in parte, il costo della manodopera all’interno della voce di costo destinata alle c.d. spese generali.
Occorre, per comprendere a pieno la pronuncia del TAR, una breve ricognizione dei fatti di causa.
La ricorrente impugnava, previa sospensione cautelare dell’efficacia, il provvedimento di aggiudicazione della “gara comunitaria a procedura aperta telematica espletata in forma aggregata, ai sensi dell’art. 71 del D. Lgs. 36/2023, finalizzata all’affidamento della fornitura in modalità full-service di sistemi infusionali comprensivi di materiale monouso e copertura full-risk occorrenti all’Azienda ospedaliero-universitaria Sant’Andrea, all’Asl Roma 5 e all’Asl Viterbo per una durata di 60 mesi, con eventuale proroga per ulteriori 12 mesi” a favore dell’aggiudicatario.
I motivi di ricorso attengono alla determinazione del costo della manodopera.
Il bando, infatti, prevedeva un relativo costo non soggetto a ribasso di € 359.584,98. L’aggiudicataria, d’altro canto, indicava, quale costo per la manodopera l’importo di € 35.000,00; un ribasso, quindi, superiore al 90%.
Tale presupposto avrebbe dovuto comportare, per la ricorrente, l’esclusione dalla gara, in quanto anche a voler ammettere il ribasso – circostanza comunque controversa e contestata – il prezzo proposto risultava prima facie abnorme e del tutto inidoneo a consentire il rispetto dei costi salariali minimi.
Nonostante ciò, all’esito del procedimento di verifica dell’anomalia, risultava che il costo della manodopera indicato dalla aggiudicataria era, in realtà, superiore al prezzo minimo indicato dalla Stazione appaltante.
Ciò in quanto la Stessa aveva indicato nelle spese generali parte – preponderante – dei costi relativi alla manodopera.
Chiarisce il TAR che la giurisprudenza non è concorde sulla possibilità di allocare, almeno in parte, il costo della manodopera all’interno della voce di costo destinata alle c.d. spese generali.
Esistono, infatti, due diversi orientamenti.
“Secondo un orientamento più restrittivo – richiamato anche da E&P in ricorso – non sarebbe possibile allocare tra le “Spese generali”, ancorché parzialmente, il costo della manodopera non esplicitamente e distintamente dichiarato con l’offerta presentata in sede di gara.
In particolare, il giudice amministrativo ha in proposito stabilito che “Le ‘spese generali’ costituiscono una voce di costo che comprende i costi di tutte le risorse – escluse quelle riconducibili alla manodopera e ad altre voci separatamente indicate – che l’operatore economico dichiara di impiegare per l’esecuzione della commessa; non è richiesto – salvo diversa indicazione del bando o della stazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia – che esse siano dettagliatamente esposte” (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 6786 del 3 novembre 2020).
In altre pronunce, che poggiano sull’assunto logico per cui il giudizio di anomalia ha per oggetto l’accertamento della tenuta globale dell’offerta presentata dagli operatori economici in sede di gara (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 8303 del 4 dicembre 2019), la voce di costo relativa alle “Spese generali” è stata ritenuta suscettibile di essere considerata anche ai fini della copertura di una parte dei costi della manodopera non distintamente indicati nella offerta economica, quali, ad esempio, i costi del personale con mansioni direttive, di coordinamento o di raccordo, prestate a beneficio di più contratti in corso di esecuzione nei confronti di differenti stazioni appaltanti (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7135 del 21 ottobre 2019) e i costi della manodopera relativi ad “urgenze non prevedibili” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 788 del 30 gennaio 2020).
In ogni caso, l’allocazione di una porzione dei costi della manodopera all’interno della voce di costo relativa alle “Spese generali” non costituisce un’operazione sempre di per sé legittima, essendo per converso necessario verificare in concreto che nella stessa vi sia capienza sufficiente per garantire la copertura anche di tali specifici costi (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7135/2019, cit., punto 3.1.1).
Ad una più attenta analisi di tali arresti giurisprudenziali, peraltro, emerge come l’allocazione dei suddetti specifici costi della manodopera nella voce “Spese generali” è stata reputata non irragionevole dal giudice amministrativo anche in considerazione del fatto che si trattava di “costi generali” dell’operatore economico (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7135/2019, cit., punto 3.1.1; Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 788/2020, cit., punto 7), in un caso addirittura non suscettibili di essere quantificati con esattezza ex ante, in quanto correlati ad urgenze non prevedibili e, in parte, connessi al costo di reperibilità dei lavoratori” (TAR Lazio, sez. III, 15 gennaio 2025, n. 666).
Il TAR ritiene di aderire all’orientamento restrittivo.
Secondo il Collegio, infatti, il nuovo Codice dei contratti pubblici accorda una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori; a tal fine prevede che i costi della manodopera vadano indicati in via separati nella propria offerta economica.
Tale disposizione innovativa rispetto al codice previgente, secondo il TAR, è diretta a consentire alla stazione appaltante un controllo più incisivo sui costi della manodopera e sul rispetto sul rispetto del CCNL.
In conformità a detta ratio si è ritenuto, pertanto, non possibile allocare tra le “spese generali”, nemmeno parzialmente, il costo della manodopera non esplicitamente e distintamente dichiarato con l’offerta presentata in sede di gara.
