Cassazione Sez. Un. 28/04/2026, n. 11513 – La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge. L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo. In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda.

Con la sentenza in commento, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno cassato la pronuncia resa dalla Corte d’appello di Campobasso nella parte in cui quest’ultima, pur avendo accertato la nullità del contratto di utenza idrica per difetto della forma scritta prescritta per i contratti della Pubblica Amministrazione, aveva condannato l’utente al pagamento, a titolo di ingiustificato arricchimento, di una somma sostanzialmente coincidente con il corrispettivo contrattuale della fornitura d’acqua.

Nel caso di specie, il titolare di un’impresa individuale aveva proposto opposizione avverso l’ingiunzione emessa dall’ente locale, ai sensi del R.D. n. 639/1910, per il pagamento del canone relativo alla fornitura idrica degli anni 2008, 2009, 2010 e 2011, pari ad euro 107.804,94.

Il Comune si era costituito in giudizio chiedendo, in via principale, la conferma dell’ingiunzione e, in via subordinata, la condanna dell’opponente al pagamento di un indennizzo ex art. 2041 c.c., sul presupposto che il privato avesse comunque beneficiato della somministrazione idrica senza corrispondere alcuna utilità economica all’ente erogatore.

Il Tribunale di Campobasso, con sentenza n. 572/2017, aveva accolto integralmente l’opposizione. La Corte d’appello di Campobasso, con sentenza n. 121/2020, aveva invece riformato la decisione di primo grado e aveva condannato l’opponente al pagamento della somma di euro 102.603,67, qualificata come indennizzo per ingiustificato arricchimento.

In particolare, il giudice distrettuale aveva ritenuto nullo il contratto di utenza per carenza della forma scritta imposta dagli artt. 16 e 17 del R.D. n. 2440/1923, ma aveva reputato comunque proponibile l’azione ex art. 2041 c.c., quantificando l’indennizzo sulla base delle tariffe approvate dal Comune di Bojano con deliberazione consiliare n. 77/2000.

Avverso tale decisione, il titolare del caseificio aveva proposto ricorso per Cassazione, articolando tre motivi.

Con il terzo motivo, esaminato prioritariamente dalle Sezioni Unite per ragioni di ordine logico, il ricorrente aveva sostenuto che l’azione di arricchimento fosse improponibile, in quanto avrebbero dovuto trovare applicazione le norme in materia di acquisizione di beni e servizi da parte degli enti locali in violazione delle regole contabili, oggi confluite nell’art. 191 del d.lgs. n. 267/2000. Secondo tale prospettazione, il rapporto obbligatorio non si sarebbe instaurato con l’ente, bensì con il funzionario o l’amministratore che aveva consentito la fornitura.

Le Sezioni Unite disattendono tale censura, precisando che la disciplina invocata dal ricorrente trova applicazione esclusivamente nelle ipotesi in cui l’ente locale acquisisca beni o servizi in violazione delle regole contabili, ossia in difetto di un regolare impegno di spesa e della correlativa attestazione di copertura finanziaria.

Tale disciplina riguarda, dunque, i soli casi in cui la Pubblica Amministrazione si ponga quale destinataria della prestazione resa dal privato, con conseguente assunzione di un onere economico a carico del bilancio pubblico.

Essa, invece, non può trovare applicazione nella diversa fattispecie in cui, come nel caso di specie, è l’Amministrazione a erogare una prestazione in favore del privato, mediante la somministrazione della fornitura idrica. In tale evenienza, infatti, non viene in rilievo alcuna spesa da impegnare sul bilancio dell’ente, né alcuna copertura finanziaria da previamente attestare, trattandosi non già dell’acquisizione di beni o servizi da parte della Pubblica Amministrazione, bensì dell’erogazione, da parte di quest’ultima, di un’utilità patrimoniale in favore dell’utente.

La Suprema Corte affronta, quindi, la questione centrale rimessa alle Sezioni Unite, ossia se la nullità del contratto della Pubblica Amministrazione per difetto della forma scritta impedisca, per difetto del requisito di sussidiarietà di cui all’art. 2042 c.c., l’esperimento dell’azione di arricchimento senza causa.

Sul punto, la Corte, richiamando la sentenza n. 33954/2023, ribadisce che l’azione ex art. 2041 c.c. è proponibile quando il rimedio tipico manchi ab origine per carenza del titolo giustificativo; rimane, invece, preclusa quando il mancato conseguimento della tutela principale derivi da prescrizione, decadenza, inerzia della parte o mancata prova del pregiudizio.

Le Sezioni Unite precisano che, anche in presenza di un contratto nullo, l’azione di arricchimento non è sempre automaticamente esperibile. Essa resta preclusa soltanto quando la nullità dipenda dall’illiceità della causa, dell’oggetto o dei motivi, dal contrasto con l’ordine pubblico, ovvero da un negozio in frode alla legge.

Diversamente, la nullità derivante dalla mera inosservanza della forma scritta richiesta ad substantiam per i contratti della P.A. integra una nullità formale od ordinativa, non assimilabile alle nullità connotate da illiceità del titolo negoziale. In tale prospettiva, il rimedio dell’arricchimento ingiustificato conserva, anche nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, la propria funzione di clausola generale di chiusura del sistema, destinata a impedire il consolidarsi di spostamenti patrimoniali privi di causa.

La Corte afferma, inoltre, che l’azione di arricchimento può essere esercitata anche dalla Pubblica Amministrazione, ove sia quest’ultima ad avere subito il depauperamento patrimoniale.

Nel caso di specie, infatti, il Comune ha erogato acqua al caseificio in assenza di un valido titolo contrattuale e senza ricevere il relativo ristoro economico; sicché negare in radice l’azione ex art. 2041 c.c. comporterebbe il definitivo consolidamento di un vantaggio patrimoniale in capo al privato, in pregiudizio del patrimonio pubblico.

Quanto al rapporto tra arricchimento ingiustificato e ripetizione dell’indebito, le Sezioni Unite ribadiscono che, in caso di nullità del contratto, il rimedio principale è normalmente quello previsto dall’art. 2033 c.c., volto alla restituzione delle prestazioni eseguite sine causa.

Tuttavia, nella vicenda esaminata, la ripetizione dell’indebito non risulta concretamente praticabile, poiché la prestazione ha avuto ad oggetto la fornitura di acqua, bene fungibile ormai consumato dall’utente e non restituibile in natura. Proprio tale impossibilità rende l’azione di arricchimento l’unico rimedio idoneo a riequilibrare lo spostamento patrimoniale verificatosi.

Nell’accogliere, poi, il primo motivo di ricorso, relativo alla misura dell’indennizzo, la Corte di Cassazione ha censurato la sentenza della Corte d’appello per avere determinato l’importo dovuto dal privato applicando le tariffe comunali del servizio idrico e, dunque, liquidando una somma corrispondente al corrispettivo che sarebbe stato dovuto se il contratto fosse stato validamente concluso.

Secondo le Sezioni Unite, tale criterio finisce per attribuire al Comune un risultato sostanzialmente equivalente a quello derivante da un valido rapporto contrattuale, in contrasto con la natura indennitaria, e non corrispettiva, dell’azione ex art. 2041 c.c.

Il profilo maggiormente rilevante della decisione non attiene, dunque, alla sola ammissibilità dell’azione di arricchimento, bensì al suo limite funzionale: essa non può essere utilizzata per ricostruire surrettiziamente gli effetti economici del contratto nullo. L’indennizzo ex art. 2041 c.c. non remunera una prestazione contrattuale, ma mira esclusivamente a riequilibrare uno spostamento patrimoniale privo di causa.

In particolare, la Corte ha evidenziato che l’indennizzo per ingiustificato arricchimento deve essere liquidato nei limiti della minor somma tra l’arricchimento conseguito dall’accipiens e il depauperamento sofferto dall’impoverito. Esso non può comprendere componenti proprie del corrispettivo contrattuale, quali il profitto d’impresa, le spese generali, gli accessori o l’IVA, né può essere commisurato automaticamente alle tariffe applicabili in presenza di un contratto valido.

Nel caso di specie, la tariffa idrica richiamata dalla Corte d’Appello includeva anche la remunerazione del capitale investito, componente avente natura di lucro cessante e, come tale, non recuperabile mediante l’azione di arricchimento.

In ragione delle sopra richiamate argomentazioni, le Sezioni Unite hanno accolto il primo motivo di ricorso, hanno rigettato il terzo e hanno dichiarato assorbito il secondo, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa alla Corte d’Appello di Campobasso, in diversa composizione, affinché procedesse a una nuova liquidazione dell’indennizzo, depurata dalle componenti propriamente contrattuali e conforme ai limiti dell’art. 2041 c.c.

La Corte ha quindi enunciato il principio secondo cui: “la nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge. L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo. In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda”.