Consiglio di Stato sez. V 5/12/2025 n. 9599 – Con riferimento agli appalti di servizi e forniture, l’Articolo 68, comma 11, del D.Lgs. n. 36/2023 non ha introdotto ex lege il principio della necessaria corrispondenza tra i requisiti di qualificazione di ciascuna impresa e la quota di partecipazione/esecuzione. La regola generale suppletiva è quella del cumulo dei requisiti in capo al raggruppamento nel suo insieme, salva specifica previsione della lex specialis che, alla luce della peculiarità della prestazione, imponga il possesso del requisito, pro quota o per la parte di prestazione affidata, ai singoli esecutori del raggruppamento.
La sentenza in esame affronta una questione centrale nel diritto degli appalti pubblici, concernente l’interpretazione dei requisiti esperienziali e dei criteri di qualificazione nei raggruppamenti temporanei di imprese per l’affidamento di servizi informatici.
La controversia originaria nasce dall’interpretazione della lex specialis di gara, indetta dal Ministero delle Infrastrutture (Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto – Guardia Costiera) per l’affidamento del supporto al monitoraggio ed alla conduzione dei grandi contratti informatici e per la definizione della policy e dell’attività di ammodernamento dei propri sistemi e di monitoraggio del traffico marino.
Più in particolare la controversia concerne l’interpretazione degli artt. 6.3 e 6.4 del capitolato tecnico, che richiedevano rispettivamente un’esperienza di almeno dieci anni nel ruolo di responsabile di contratti di monitoraggio presso le pubbliche amministrazioni e la necessità del possesso del requisito tecnico esperienziale dal raggruppamento nel suo complesso.
Il Giudice di prime cure accoglieva i ricorsi. Più precisamente veniva accolto il primo motivo del ricorso principale, nella parte in cui si è dedotta mancata esperienza, in capo al soggetto designato come R.u.a.c., del requisito, prescritto dalla lex specialis, di 10 anni di esperienza nel ruolo di responsabile di contratti di monitoraggio in progetti presso pubbliche amministrazioni, ritenendosi necessario che l’esperienza fosse maturata in posizione apicale, ossia in una responsabilità complessiva della gestione del contratto, e non limitata a singoli servizi o funzioni specifiche. Sotto altro profilo, veniva accolto il ricorso incidentale ritenendo fondata la censura in forza della quale la seconda classificata non avrebbe specificato l’imputazione a ciascun servizio e, quindi, senza dimostrare il requisito di capacità tecnica e professionale richiesto dalla disciplina di gara, in violazione dell’art. 6.3 del disciplinare e dell’art. 68 del d.lgs. n. 36 del 2023. Invero, la sentenza ha precisato che l’art. 6.4 del disciplinare stabilisce che il requisito dell’elenco dei servizi/forniture analoghi (requisito di partecipazione e non di esecuzione) deve essere posseduto dal raggruppamento nel suo complesso, senza menzionare la necessità che l’esecutore sia in possesso dei requisiti prescritti per la prestazione che si è impegnato a realizzare, ma che ciò deriva, comunque, dalla norma inderogabile di cui all’art. 68, comma 11, del d.lgs. n. 36 del 2023, con conseguente necessità di eterointegrazione della lex specialis (che altrimenti risulterebbe illegittima).
Definendo la controversia, i Giudici di Palazzo Spada hanno chiarito, in via preliminare, che l’interpretazione della lex specialis costituisce un’attività ermeneutica e non un esercizio di potere discrezionale da parte della pubblica amministrazione. Il giudice è pertanto libero di attribuire significato alle clausole del bando, secondo i criteri di interpretazione letterale, sistematica e teleologica, senza vincolo dalla tesi dell’amministrazione, la quale, a sua volta, può proporre una lettura interpretativa ma non può imporla.
Sotto il primo profilo, la sentenza ha confermato che il requisito di esperienza previsto deve essere letto nella sua formulazione completa e letterale, riferendosi al ruolo apicale di responsabile unico delle attività contrattuali e non a posizioni subordinate o parziali. Tale lettura consente di garantire che il soggetto indicato come R.u.a.c. possieda tutte le capacità richieste, dalla gestione del team alla responsabilità decisionale, fino alla valutazione dei rischi connessi alla gestione dei contratti.
Per quel che maggiormente quivi interessa, il Consiglio di stato ha ritenuto di dover accogliere il seguente motivo di appello: “la violazione dell’art. 68 del d.lgs. n. 36 del 2023, posto che il comma 11, pur estendendo la regola generale dell’ordinaria corrispondenza tra la qualificazione del concorrente e la rispettiva quota di partecipazione al raggruppamento anche agli appalti di servizi e forniture, costituisce una norma derogabile e meramente supplettiva, come si desume dal collegamento con i commi 4, lett. b e 10, che rimettono alla stazione appaltante la disciplina in ordine ai requisiti in capo ai singoli operatori del raggruppamento – regola non operante nel caso di specie, in presenza di una diversa e specifica previsione della lex specialis, costituita dall’art. 6.4 del disciplinare di gara”.
Come anzi detto, infatti, la sentenza impugnata aveva ritenuto necessaria l’eterointegrazione della lex specialis (in particolare dell’art. 6.4 del disciplinare di gara), ritenendo, di contro, inderogabile la regola generale della corrispondenza tra quote di qualificazione e quote di esecuzione (estesa anche agli appalti di servizi, differentemente dal passato).
Sul punto i Giudici di Palazzo Spada hanno chiarito che l’art. 68, comma 11, del D.Lgs. n. 36/2023, pur richiamando il possesso dei requisiti da parte dei membri del raggruppamento, non estende automaticamente la regola di corrispondenza tra requisiti individuali e quote di partecipazione agli appalti di servizi e forniture. La disciplina generale prevede infatti il cumulo dei requisiti in capo al raggruppamento nel suo complesso, salvo che la lex specialis stabilisca diversamente. In tal senso, la stazione appaltante può prevedere requisiti specifici “pro quota” o assegnare determinati compiti a singoli membri, purché la previsione sia proporzionata e giustificata da motivazioni oggettive, in conformità alla normativa europea (art. 63 Direttiva 2014/24/UE), che mira a favorire la partecipazione di raggruppamenti di piccole e medie imprese e a garantire la concorrenza. La sentenza ribadisce così un principio fondamentale: negli appalti di servizi, il possesso dei requisiti deve essere valutato complessivamente, mentre le eventuali prescrizioni più stringenti derivano dalla lex specialis, non dalla legge generale.
