Consiglio di Stato sez. III 13/1/2026 n. 286 – La riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici parti di un accordo quadro è legittima esclusivamente nelle ipotesi tassative previste dall’art. 59, comma 4, lett. b) e c) del D.Lgs. 36/2023, ovvero quando l’accordo originario non contenga tutti i termini disciplinanti la prestazione. Qualora i termini siano già stati completamente definiti, il rilancio basato su circostanze esterne (es. oscillazioni di mercato) è illegittimo se si traduce in uno stravolgimento della graduatoria e delle quote di fornitura preassegnate.
Con la pronuncia in commento, i Giudici di Palazzo Spada hanno respinto l’appello proposto, confermando l’illegittimità del confronto competitivo riaperto nell’ambito di un accordo quadro già integralmente definito e stipulato.
La controversia trae origine dall’affidamento, mediante accordo quadro concluso con più operatori economici, della fornitura di materiali monouso in carta a ridotto impatto ambientale per le Aziende sanitarie della Regione Toscana.
All’esito della procedura ad evidenza pubblica, l’Amministrazione aveva stipulato l’accordo quadro con i primi due classificati, prevedendo una ripartizione percentuale delle forniture (70% e 30%). Successivamente, la S.A. disponeva la riapertura del confronto competitivo, limitatamente all’offerta economica, invocando una clausola della lex specialis che consentiva il rilancio in presenza di “situazioni straordinarie di oscillazione delle quotazioni economiche dei prodotti”.
Il Consiglio di Stato, preliminarmente, ha confermato la giurisdizione del giudice amministrativo, qualificando la decisione di riaprire il confronto competitivo e di rideterminare le quote di fornitura come esercizio di potere autoritativo incidente su posizioni di interesse legittimo e non già come mera attività di esecuzione contrattuale riconducibile a rapporti paritetici di diritto privato.
In particolare, viene ribadito che, nella fase intercorrente tra la stipula dell’accordo quadro e l’affidamento dei contratti attuativi, permane un segmento pubblicistico idoneo a radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.
Parimenti è stata ritenuta infondata l’eccezione di acquiescenza sollevata dall’Amministrazione atteso che l’adesione all’accordo quadro non preclude all’operatore economico la possibilità di contestare, in sede giurisdizionale, le modalità applicative delle clausole contrattuali allorché esse si traducano in un atto lesivo, né impone un onere di immediata impugnazione delle previsioni della lex specialis prive di immediata portata escludente.
Nel merito, il Collegio condivide l’impostazione del giudice di primo grado, affermando che il confronto competitivo disposto dalla SA si pone in violazione dell’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023. In particolare, viene chiarito che, laddove l’accordo quadro con più operatori economici contenga già tutti gli elementi essenziali della prestazione e abbia condotto a una graduatoria definitiva con predeterminazione delle quote di affidamento, non è consentita la riapertura del confronto competitivo se non nei tassativi casi previsti dal comma 4 della disposizione codicistica e comunque nel rispetto del divieto di apportare “modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’accordo quadro“.
Secondo il Consiglio di Stato, “il rilancio competitivo posto in essere dall’amministrazione è stato circoscritto all’offerta economica e ha completamente stravolto i termini della graduatoria, già precedentemente chiusa con la stipula del contratto di accordo quadro“, incidendo sulla graduatoria e sulla ripartizione delle quote di fornitura, con effetti innovativi incompatibili con la funzione e la struttura dell’istituto.
Né può invocarsi il principio di autonomia contrattuale della pubblica amministrazione di cui all’art. 8 del Codice dei contratti pubblici, il quale incontra un limite invalicabile nelle norme imperative che disciplinano tipologie e condizioni di utilizzo degli accordi quadro.
In conclusione, l’appello è stato respinto, con conferma integrale della sentenza di primo grado e compensazione delle spese di lite, nonché riaffermazione del principio secondo cui la riapertura del confronto competitivo non può tradursi in una surrettizia rinnovazione dell’esito della gara in assenza dei presupposti normativamente previsti.
